策略资本沈建光：美参议院通过稳定币法案的四大意义与启示

6月17日策略资本，美国参议院在两党纷争的背景下罕见地压倒多数通过了《指导与建立美国稳定币的国家创新法案》（下称《稳定币法案》），这是参议院首次通过的加密资产立法，意义重大。该法案明确提出“支付稳定币”是数字资产，发行目的是用于支付或结算，不是证券或者商品；明确只有“获准支付稳定币发行商”以及特定“外国支付稳定币发行商”才能在美国运营，后者需注册于拥有被美国认可监管框架的国家。同时，法案限制了科技巨头如亚马逊等公司发行稳定币，但没有禁止；稳定币发行商必须按不低于1:1的比例持有美元现钞、美国国债等储备资产，并每月发布由注册会计师审计的储备证明，确保透明度。

美国参议院通过《稳定币法案》意义重大，标志着加密货币领域迎来重要的监管突破，这是全球稳定币市场发展的重要里程碑。该法案不仅为美国加密资产提供了更清晰的监管框架，也为全球稳定币政策发展带来了深远影响和启示。6月18日，中国人民银行行长潘功胜在2025年陆家嘴论坛中发表演讲，在谈到国际货币体系时，提出“如何弱化对单一主权货币的过度依赖和负面影响，形成少数强势主权货币的良性竞争和激励约束机制”；在谈到新兴技术在跨境支付领域加速应用时，强调“区块链和分布式账本等新兴技术推动央行数字货币、稳定币蓬勃发展，实现了‘支付即结算’，从底层重塑传统支付体系，大幅缩短跨境支付链条”。因为发哪个币种的稳定币将加强挂钩货币在国际货币市场的地位，中国如果不发展离岸人民币稳定币将不利于人民币国际化，所以应该考虑鼓励在香港发行离岸人民币稳定币。

美国参议院通过《稳定币法案》的四大意义

一是标志着美国稳定币监管政策从“模棱两可”转向“支持创新发展”的主线，加密货币市场空间进一步打开。

今年年初，特朗普在行政命令《加强美国在数字金融技术领域领导地位》中，明确了新一届政府加密货币和稳定币监管政策的整体基调是支持负责任发展——“数字资产行业在美国创新和经济发展以及国际领导地位中发挥着至关重要的作用。因此，本届政府的政策是支持数字资产、区块链技术和相关技术在所有经济领域负责任地增长和使用”。《稳定币法案》旨在创建“一个安全且有利于增长的监管框架，释放创新潜力”，并进一步推进特朗普的承诺，将美国打造为“加密货币的世界之都”。

相比之下，尽管欧盟2024年就通过《加密资产市场监管法案》（稳定币《MiCA法案》），在稳定币的功能定位、发行机构的准入、发行人的经营监管上遵循了相同的监管框架，但在本外币稳定币的使用范围、储备资金的投向结构、非法金融活动的防控模式这三个核心问题上，比美国的规定严厉得多。例如，欧盟稳定币法案规定，只有欧元稳定币可以用于日常商品和服务支付，同时当资产参考代币（ART）在单一货币区域的日交易量超过100万笔或交易额达到2亿欧元时，该ART的发行必须停止。尽管《MiCA法案》早于2024年12月30日生效，但其监管的加强对加密资产在欧洲的发展带来了一定的阻碍，稳定币发行并不积极，欧元稳定币的量也不大。此外，监管力度加强，使世界最大虚拟资产交易所币安宣布在欧盟下架世界最大稳定币USDT，原因是USDT在储备披露和合规方面未能满足欧盟监管机构的要求。

二是美国政策转向对全球产生了极大的带动效应，各个主要国家加快推进稳定币和加密货币监管立法。

尽管2018年以来马耳他、阿联酋、新加坡、欧盟、中国香港等国家和地区已经制定发布稳定币、加密货币相关的监管法规，但2025年以来美国对稳定币、加密资产的政策转变产生了极大的带动效应，激活了其他国家的监管立法意向。近期英国、澳大利亚、日本、韩国、土耳其、阿根廷、尼日利亚、开曼群岛、巴拿马等国家纷纷发布或宣布推进稳定币、加密货币的监管法案。

根据Cointelegraph披露的RIVER统计数据，2020年以来全球有47个国家放宽或简化了加密货币监管，只有4个国家收紧了监管，或完全禁止了加密货币交易和挖矿活动。同时，2019年以来日本、中国香港、阿联酋迪拜、美国等国家和地区积极探索通过监管沙盒测试稳定币和代币化的发行交易，更好地平衡风险防范与创新发展。

各国对于稳定币的政策考虑，已不是要不要发展的问题策略资本，而是怎么发展的问题；各国对于稳定币的监管框架比较相同，不同的是对防范风险和支持创新的平衡度有所差异。

三是稳定币的快速增长与应用扩展推动了Web3.0的提速，成为连接虚拟资产与现实世界的重要桥梁。

稳定币打通了加密资产与传统金融体系的联系，其开放性、支持可控匿名、可以直接点对点交易、天然具有跨境属性，使其市场规模、用户数量、交易数量不断增长的同时，也从加密交易向现实交易支付拓展，其应用场景日益多样化，成为了新兴市场国家规避本币波动风险的重要选择，在跨境贸易支付中的优势日益凸显，与传统金融体系加速融合。

稳定币用户数量与交易数量持续快速增长。截至2025年6月18日，全球稳定币市值已经超过2600亿美元，其中美元稳定币占比在95%以上。2024年，稳定币的交易规模超过了Visa与万事达卡的交易总额。截至2025年5月，过去12个月的稳定币链上交易规模超过了7.2万亿美元，交易数量达到了15亿笔。

在稳定币为底层支付的基础设施支持下，去中心化金融（DeFi）迎来快速发展。由于加密货币的波动性非常大，稳定币如USDT和USDC等成为DeFi金融体系的核心。2024 年，随着市场行情看涨、用户活跃度增加、投资者兴趣增强，总锁定价值(TVL)从543亿美元飙升至1193亿美元，年增长119.7%，DeFi平均每月去重用户数量从500万跃升至2080万。

四是《稳定币法案》的通过可能改变前两大稳定币的市场地位。

Tether发行的USDT是全球市场份额最大的稳定币，目前其市场规模已超过1550亿美元。但当前Tether模式可能难以满足《稳定币法案》的监管要求，并且在资金流转和透明度方面饱受争议。据其最新季度储备报告，USDT仅有约80%由现金及现金等价物支持，未达到《稳定币法案》的100%要求。同时，其审计机构BDO Italia不符合美国上市公司会计监督委员会的标准，这将阻碍其合规进程。

此外， Tether公司总部原位于英属维京群岛，并于今年1月迁至萨尔瓦多，长期不受美国证券交易委员会（SEC）或商品期货交易委员会（CFTC）的直接监管。《稳定币法案》为外国稳定币发行商进入美国市场提供了路径，但合规程序较复杂。若Tether等公司拟持续向美国用户发行稳定币，需满足以下条件：首先要接受经美国认可的外国监管机构监督，其监管标准需与美国相当；其次可能需要在美国货币监理署（OCC）注册并接受监管；最后还要在美国境内金融机构持有足额储备金，以确保能偿付美国客户的赎回需求。Tether可能面临两种选择：调整业务模式以满足美国新规，或退出美国市场专注海外业务。

而第二大稳定币发行机构Circle已经适应《稳定币法案》的框架，也更加符合美国“既要实现美元稳定币主导，也要实现美国发行人主导”的战略意图。Circle发行的USDC等稳定币规模超过600亿美元，其储备资产中持有的美国国债超过555亿美元（包括美国国债回购协议），占比超过92%。USDC每月接受独立会计公司对其储备进行审查和报告，并且受到银行监管机构的监管，这为用户提供了更高的信任度和安全性。因Circle总部在美国，前期为在美国发行稳定币USDC，既申请注册了FinCEN的MSB牌照，也持有了多个州的MTL牌照，符合美国现行的金融监管制度。

《稳定币法案》通过的四点启示

尽管《稳定币法案》还需要经过美国众议院的审议，一些条款还可能会进一步修改，但考虑法案的主体内容与众议院提出的稳定币法案具有较大的一致性，美国支持“稳定币合规创新发展”的政策主线不会轻易改变，利用美元稳定币支持强化美元在国际货币体系中的意图较为明显，笔者认为有四点启示值得关注。

一是美国在加密资产监管方面“先创新发展，再控制风险”的模式值得借鉴。这种模式的核心在于，在鼓励加密资产创新发展的同时，逐步建立和完善相应的监管框架。美国新一届政府的加密货币政策框架已经回到“支持创新发展”的主线，美国《稳定币法案》作为美国推动稳定币监管的工具，通过建立如牌照制度、储备资产要求、反洗钱等全面框架，在促进金融创新的同时，平衡保护消费者、强化货币主权及维护金融稳定的政策目标。

二是可以通过细化监管框架，明确加密资产的分类和属性，为有益的创新与发展提供政策支持。2024年5月，美国众议院通过了《21世纪金融创新与技术法案》，该法案将加密货币/数字资产分为受限制的数字资产、数字商品和许可的支付稳定币三大类，给出了划分标准；同时，明确三类数字资产的注册和监管部门分别是证券交易委员会、商品期货交易委员会、联邦或州银行/支付监管机构分级监管体制；此外，要求证券交易委员会和商品期货交易委员会联合发布数字资产和数字商品的监管规则，避免重复监管。

三是加密资产的快速发展势头不可逆转，有望大幅提升金融服务效率并推动普惠金融。自2023年下半年以来，加密资产市场逐步恢复增长，摆脱了加密货币交易平台FTX崩盘的影响，全球总市值已达3.3万亿美元。比特币市值为2.1万亿美元，占比超过60%；稳定币市值超过2500亿美元，占比7%~8%。近五年来，代币化资产规模持续增长，2025年3月，全球规模接近200亿美元，增长超过100%。稳定币与加密货币在提升金融效率、降低成本、促进普惠金融方面逐渐获得认可，且与传统金融体系的融合趋势日益明显。随着区块链技术的进步与各国监管框架的完善，这一融合趋势将加速，最终对全球金融和经济格局产生深远影响。

四是现在或许是新一轮全球货币竞争的关键节点，可能决定未来全球货币体系的主导权。稳定币的实践本质上是将数字资产与法定货币挂钩，以确保其价值的稳定性，从而成为虚拟资产和现有金融体系交易的桥梁。在这一过程中，谁发行稳定币以及与哪种货币挂钩，直接决定了该货币带来的影响和优势。因此，如果我们不积极参与稳定币的发展，特别是离岸人民币稳定币的推出，实际上是自动放弃Web3.0时代的国际货币竞争。

中国香港是离岸人民币交易中心，近年来离岸人民币数量不断增长，总体规模在1万亿元左右，在中国香港发行离岸人民币稳定币具有较好的市场基础。同时，中国香港已经发布《稳定币条例》，建立了比较完善的稳定币与加密资产监管框架，为离岸人民币稳定币的发行交易提供了制度保障。离岸人民币稳定币的推出，不仅不会影响中国内地的货币政策调控和跨境资本管理，还能够增强人民币在国际市场的竞争力，同时为我们在全球数字货币领域争取更多的话语权和市场份额。

（沈建光系京东集团首席经济学家，王若菡策略资本系京东集团研究员）

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